Conferencia gobernanza de las empresas públicas: la transformación imprescindible


Resumen

Conferencia completa parte 1

Conferencia completa parte 2

ACDE RECLAMO UNA TRANSFORMACION DE LA GOBERNANZA DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

En la apertura de la conferencia titulada “La transformación imprescindible: gobernanza de las empresas públicas”, el presidente de la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa, Ing. Martín Carriquiry aseveró que “bajar los costos de los servicios y recortar la grasa del Estado, aplicando modelos que garanticen la eficiencia sustentable y sostenible es imprescindible.”

Tras su apertura expusieron el periodista Lic. Tomás Linn; el Ing. Omar Paganini, Vicerrector de la Universidad Católica y fundador y miembro del Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de esa universidad y por último la presidente de la Academia Nacional de Economía, Ec. María Dolores Benavente.

Los expositores coincidieron en que ha quedado atrás el debate sobre propiedad de las empresas para dar lugar al de lagobernanza y mejora de gestión. También coincidieron en afirmar que la sociedad en general tiene una resistencia a encarar el problema, pero que ha sido puesto de manifiesto como imprescindible a raíz de las pérdidas en ANCAP.

Tomás Linn realizó un repaso de la polémica sobre la gestión de las empresas públicas desde la salida de la dictadura al presente, señalando que llama la atención que la sociedad en su conjunto no reclama por la eficiencia de las empresas y recordó que en la polémica por ANCAP se decía que “dio pérdidas pero es legal¨, sin que nadie saliera al cruce de dicha afirmación.

Paganini presentó un modelo de organización del sistema de empresas para mediano plazo partiendo del trabajo del Observatorio denominado “Libro Blanco” discriminando los roles de los actores y las funciones dentro de cada empresa en vista a la mayor eficiencia, en tanto que Benavente se refirió al estado de la cuestión, señalando que Uruguay figura último en materia de gobierno corporativo en Latinoamérica y recalcó que la mayoría de las recomendaciones realizadas en el libro “Empresas del Estado y Eficiencia”, publicado por Pharos – Academia Nacional de Economía, no precisan una ley específica sino más bien que alguien represente realmente al accionista”

Presentación completa

La forma de gobierno de las empresas públicas, su propiedad y su gestión, un repaso de su historia reciente y algunas ideas sobre cómo reformarlas, fueron temas centrales de una conferencia organizada por ACDE en el World Trade Center de Montevideo.

Titulado “La transformación imprescindible: gobernanza de las empresas públicas”, el evento tuvo como expositores centrales al vicerrector de Gestión Económica y Desarrollo de la Universidad Católica, Omar Paganini, la presidente de Pharos/Academia Nacional de Economía, María Dolores Benavente, y el periodista y docente Tomás Linn.

En la apertura del evento el presidente de ACDE, Martín Carriquiry, sostuvo que “una profunda reforma del Estado que lleve a que éste brinde al ciudadano lo que éste se merece, está pendiente desde hace mucho tiempo. Se habla mucho y se hace poco”.

“Hablar de la transformación de la gobernanza de las empresas públicas como algo imprescindible, en momentos en que nuestra atención está lógicamente centrada en contribuir a paliar en lo posible las dramáticas consecuencias que las inclemencias climáticas han infligido a nuestro país, con sus lamentable secuela de sufrimiento de compatriotas nuestros, puede sonar desproporcionado o desubicado.

Sin embargo, debemos tener la capacidad de distinguir lo urgente de lo necesario, dándole a cada circunstancia su lugar y el esfuerzo que amerita, y ACDE ha considerado, desde ya hace mucho tiempo que para que la sociedad uruguaya salga adelante, la adecuada gobernanza de las empresas estatales es un factor muy importante. Es por ello que lo hemos adoptado dentro de nuestros ejes temáticos a desarrollar este año, y seguiremos haciendo otros eventos en los próximos meses”, adelantó.

Y agregó: “El país, gracias a la solidaridad de este noble pueblo, va a salir de la emergencia generada por este duro golpe climático. Sin embargo, si no se toman medidas profundas, corre un serio riesgo de estancar su crecimiento a corto plazo. Para que esto no suceda, bajar los costos de los servicios y recortar la grasa del Estado, aplicando modelos que garanticen la eficiencia sustentable y sostenible es imprescindible. Y hoy, en particular, queremos presentar opiniones de expertos en el tema, con el fin de instalar en forma definitiva en nuestra sociedad el debate de qué clase de empresas estatales queremos, cómo deben gestionarse para cumplir eficazmente con el cometido que les asigna nuestra Constitución. Y la transparencia de dicha gestión conlleva, además, necesariamente un bloqueo a cualquier intento de corrupción, mal que lamentablemente se ha extendido en el mundo y que en Uruguay, afortunadamente, no tiene el alcance que vemos en otros lados.”

Tomás Linn

“Una ventaja de haber estado tantos años en el ejercicio del periodismo es haber visto este tema ir y venir. Hubo momentos de gran calor y fuerza, y otros de silencio, donde el tema estaba pero no estaba sobre la mesa. Hay momentos en que la preocupación por la modernización, la eficacia, incluso la manera de manejar las empresas públicas, o si deben estar en manos del Estado o en manos privadas ha sido muy fuerte. Pero también hubo momentos donde con la complicidad de los uruguayos fue mejor no tocar estos temas”, comenzó diciendo el periodista Tomás Linn en su presentación.

Linn hizo un breve repaso histórico acerca del debate sobre el funcionamiento de las empresas públicas desde el restablecimiento de la democracia hasta el presente. “En el primer gobierno de Sanguinetti es verdad que los partidos que habían tenido responsabilidades políticas antes del golpe de Estado se planteaban que habían hecho cosas mal y que debían corregirlas, que parte del deterioro que llevó a todo lo que llevó puede ser porque hubo mal manejo del Estado, incompetente, a veces clientelismo, entonces era hora de comenzar a corregir eso. Y uno de los primeros pasos que se pensaron fue, bueno, vamos a cortar lo que es ineficiente, lo que no sirve, lo que es muy caro y que no hay posibilidad de recuperar”, recordó Linn.

“El único antecedente que recuerdo de una decisión así fue en tiempos de dictadura, cuando el intendente (de Montevideo) Óscar Rachetti, que decidió cortar el drenaje de la Administración Municipal de Transporte, y lo cortó de raíz. Rachetti tenía en ese momento un plan de obras públicas muy grande y estaba perdiendo plata pero a roletes. Entonces lo que hace es una solución que después se tomó en otros casos y que es de dudosa efectividad, que es pasar el servicio a otros. Se crean las cooperativas, se le pasan las líneas, se crearon cooperativas, que yo recuerde dos, Cooptrol y Raincoop. Cooptrol al tiempo desapareció y ayer desapareció Raincoop. La intendencia se sacó el problema de encima pero el problema no fue resuelto”, comentó el experimentado periodista.

“En esa lógica comienza la salida de la democracia y hay dos ejemplos emblemáticos, uno es la salida del Estado de la pesca (SOIP que después fue ILPE) y la otra fue la reducción muy muy drástica de los servicios ferroviarios. Pero el tema no cerró allí, empezó la idea de que había que ir más a fondo, y ahí surgen dos ideas o propuestas, una la que propuso Lacalle y otra la que trabaja Sanguinetti en su segundo período. La de Lacalle es la de las semiprivatizaciones, esto es: el Estado no se desprende de todo pero lo pasa a manos privadas y que de la gestión, o como ahora se usa la palabra ahora, gobernanza, esté en manos privadas. La tesis de Sanguinetti fue la de la asociación. Las empresas públicas tienen problemas y lo que hay que hacer es asociarlas a otras empresas, pero siempre con la visión estatista. La idea era asociarlas con empresas extranjeras que a su vez eran estatales en sus países de origen. El ejemplo más claro fue el de Ancap, que no prosperó. Creo que es importante hacer la distinción porque no eran salidas iguales, pero el paquete cerró como si fueran lo mismo. Fue parte de los denostados años 90 y parte de lo que se llamó el neoliberalismo, pero las soluciones no eran la misma. En el caso de la asociación fue muy interesante porque la idea era que Ancap se asociara a otras empresas. Hubo un debate fuerte en el Parlamento, donde había legisladores frentistas que estaban de acuerdo, con matices, después disciplinariamente acataron lo que la mayoría del Frente resolvió. Eran legisladores que quizás entendieron y veían hacia delante y decían, bueno, ya está cerca el momento en que vamos a ser gobierno nosotros y tal vez este sea un buen instrumento. Pero hubo una contraorden y la ley de asociaciones no salió”, explicó Linn.

“La ley de Lacalle fue parcialmente rechazada, uno a veces se olvida, básicamente lo que se quería era que no se tocara Antel pero si era posible semiprivatizar Pluna que fue lo que pasó. Sin embargo, si bien hubo muchas consultas populares destinadas a trancar esas reformas del Estado, no todas tuvieron el resultado que creemos que quedó. La idea que quedó es que no sirvió nada y todo se rechazó. Pero el BSE se mantuvo y se rompió el monopolio, la consulta sobre la reforma de la Seguridad Social no llegaron a juntarse las firmas, quizás no porque adhiriera al sistema de AFAP sino porque sabía lo que estaba pasando con sus jubilaciones en ese momento, era claro que lo que había no funcionaba. Y la otra fue que tampoco salió la consulta contra el marco energético. Ese es un caso en el que la gente se olvida que hubo una ley que se aprobó, hubo una gran campaña para frenarla pero no prosperó y puede ser que muchos de los instrumentos de esa ley permiten que el actual gobierno pueda ufanarse de alguna manera de que tiene buen abastecimiento eléctrico y que tienen alternativas ecológicas, etcétera. Sin embargo quedó instalada esa idea de que acá no se hace nada, acá no se toca nada, esto queda como está, que coinciden con la crisis del 2002 y la llegada del Frente Amplio. Ahí sí el país tiene como dos visiones, hay un sector grande de la población que está contenta con lo que tiene y no hay nada que hacer, y hay otro sector que yo en un momento llamé “los nabos de siempre”, esa que dice bueno, esto hay que mantenerlo, lo mantengo con mi bolsillo y no me dan los resultados que quiero. Eso quedó instalado. La crisis de 2002 fue muy fuerte para mucha gente porque vio la especie de separación que hay en Uruguay según donde uno trabaje. En el 2002 muchas empresas cerraban, reducían personal drásticamente, y al mismo tiempo las empresas públicas y el Estado en general -el caso de la Intendencia fue emblemático- respetaban los acuerdos sindicales, no reducía personal. Los niveles de desempleo en ese momento eran muy altos, en todo en el sector privado, y ahí quedó claro para la gente que había dos formas de trabajar en Uruguay, una vivir en el riesgo del sector privado, y otra la certeza que aún en la peor crisis se puede sobrevivir que es estar en el sector público”.

El ex periodista del semanario Búsqueda llegó con su análisis al 2005, cuando el Frente Amplio ganó el gobierno por primera vez. “En estos años, al pasar la crisis y al ganar el Frente Amplio se vuelve a la etapa de silencio. Yo mismo dejé de escribir porque tenía la sensación de que caía en un espacio neutro donde a nadie le interesaba. En ese tiempo los que juegan un rol muy importante y se fortalecen, sobre todo en las empresas públicas, son los sindicatos. Los sindicatos fuertes son los del Estado porque tienen todas las de ganar. Los sindicatos del sector privado usan sus recursos, mete presión, amenazan con paros pero llegan hasta un punto, ningún dirigente sindical del sector privado es tan tonto como para llevar la cosa hasta el cierre mismo de su fuente de trabajo. No es así en el sector público, porque la empresa pública no va a cerrar. En muchos casos, además, si hacen paro les pagan igual. Entonces es un sindicalismo muy aguerrido, muy militante y sin ningún riesgo. A eso se sumó la lógica de defender ante la población la idea de que las empresas públicas son nuestras, y yo digo sí, está bien que los sindicatos digan que las empresas públicas son nuestras, son de ellos, notoriamente son de ellos, porque al final uno entra en la duda de quién maneja eso porque es tal la cantidad de prebendas, de ventajas y de logros que hace que casi sean ellos los que manejan las empresas públicas y la administración en general. Entonces vivimos este período de bonanza en silencio, en una época de descuido, de poco control, una época que el senador Pablo Mieres llamó “la fiesta de las empresas públicas”. Todo se hacía, nadie vigilaba, a nadie le importaba mucho, y empezaron a aparecer las cosas que aparecieron, por ejemplo todo el escándalo de Pluna. Había pasado por Varig, después por la última experiencia. Fue muy escandaloso en su momento la concesión en el primer gobierno de Sanguinetti. Después el presidente Mujica suspende, un poco harto de todo esto, los servicios de Pluna en plenas vacaciones de invierno y se genera un gran revuelo, después viene la puesta en escena del remate, una cosa que era muy cristalina, muy clara. Todo el mundo ya sabía lo que estaba en juego, incluido el presidente Mujica. Hay una crónica en Búsqueda, cuando el presidente estaba en un avión viajando a Perú creo, el cronista de Búsqueda estaba en el avión y en pleno vuelo el presidente le dice mirando el reloj: a esta hora está por empezar el remate, va a durar cinco minutos. Empezó el remate y duró cinco minutos. Después vino todo lo de Alas Uruguay con los funcionarios de Pluna, y el seguro de paro, el seguro de paro, el seguro de paro, y mucha gente dice, ojalá yo tuviera un seguro de paro así. Y después de todo ahora se habla de una asociación con Amaszonas. Pasan estas cosas y la gente empieza a hacerse preguntas. Y después vino lo de Ancap, que ya fue una cosa más grande, cada año había datos alarmantes del déficit y se crea una comisión investigadora, que más allá del colorido, de lo político, puso al desnudo los problemas de gobernanza, las lógicas con las que se manejaron muchas cosas. Por un lado, quien fue presidente de la empresa, cada vez que daba explicaciones no eran las de la semana anterior, una semana la culpa la tenía el ministro, otra semana los pisteros, entonces uno decía pero bueno qué fue lo que pasó. El argumento del ministro era que como no quería que hubiera inflación no subía los precios de los combustibles. Entonces el presidente de Ancap quiere hacernos creer que el villano es el ministro porque no quiere subir los precios y el héroe es él porque iba a subir los precios y perjudicarnos a nosotros. En un momento en El País salió un recuadro muy interesante con los argumentos en defensa de todo lo que había hecho Ancap, y los argumentos eran, bueno, perdimos plata pero fue legal. Y ahí aparecen los problemas de gobernanza porque cuando una empresa está perdiendo dinero no se sienta y dice, legal o no legal, acá hay que tomar medidas, qué hacemos para cortar este drenaje. En ninguna de las argumentaciones se habló de eso, decían que era todo legal pero el drenaje seguía”.

Todo esto, dijo Linn, “vuelve a traer la discusión sobre el Estado”. “El otro día me encontré con un artículo escrito en el año 66 en Marcha por Carlos Quijano donde decía que cada vez que aparece un problema en las empresas públicas se arregla subiendo tarifas. Quijano un referente para la izquierda, que no gobernaba en ese momento ni tenía perspectivas de hacerlo y cuestionaba mucho la manera en que eran manejadas las empresas públicas. Entonces uno se pregunta si en Uruguay hay un mal endémico, cambian los partidos y seguimos manejando mal las empresas públicas. Y hay una complicidad de la ciudadanía. Hay mucha gente que cree que en su vida personal lo perjudican con la manera en que manejan las empresas públicas. Hay muchos empresarios cuya actividad productiva está muy condicionada por cómo se manejan las empresas públicas. Y después está toda esa otra parte de la población que no se siente perjudicada o se siente sí pero no le importa, que defiende esto o por lo menos lo calla. Esto hace muy difícil el debate, porque a veces decimos que hay incompetencia política, o hay incapacidad de los políticos en tomar las decisiones que hay que tomar, pero los políticos saben que afuera, en la calle, la gente que vota, tampoco importa mucho esto. Y así vivimos, como decía un político con la frazada corta, no es la pobreza total pero es esa de que si abrigo de un lado desabrigo a otro, y así venimos desde hace muchos años”.

Omar Paganini

Paganini presentó en su exposición el conocido “Libro Blanco” que surge de la investigación realizada desde el Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable sobre el funcionamiento de algunas empresas públicas, en particular las vinculadas a la energía.

“Tenemos un problema, o una realidad, las empresas estatales pesan mucho en la economía, si hacen las cosas bien derraman en toda la economía, si las hacen mal también. Impactan en las tarifas y en la producción. Por otro lado también tenemos un problema de competitividad vinculada a la infraestructura. Se ha hablado del cuello de botella de la infraestructura, la falta de inversiones y hoy Uruguay es menos atractivo de lo que era hace tres años. Tenemos problemas de tasas internacionales en aumento, el capital se retrae, la Argentina es más atractiva de lo que fue, veremos cómo le va al gobierno de Macri pero claramente Argentina es más atractiva para las inversiones. Y después está la calidad de vida de las personas, que demandan cada vez más energía al alcance de su bolsillo”, comenzó explicando Paganini.

Desde la academia y con la investigación que terminó en el Libro Blanco, Paganini se propuso identificar los cambios reales y concretos que deben experimentar las empresas públicas para acompañar los nuevos tiempos y realidades y funcionar como verdaderas empresas, separando bien los “roles” de la conducción política (el gobierno) y de quienes deben controlar la gestión (organismos independientes).

“Nuestro abordaje del tema fue hacer un libro blanco, para comenzar con una mirada de largo plazo, de lo que debería ser, porque si no estamos siempre en Uruguay dando pequeños pasitos para tratar de acercarnos a algo que se parece un poco a lo que debería ser pero siegue siendo lo mismo con distinto nombre. Entonces tratamos de generar mucha masa crítica, mucha gente de acuerdo en que esto es el deber ser. Porque el problema no es solo de liderazgo político, hay mucha gente que durante mucho tiempo dijo, bueno, esto es así, hay que convivir con esto y ya está. Entonces vamos a generar una masa crítica de que esto hay que cambiarlo”, explicó Paganini.

“El diseño tradicional de la energía en Uruguay fue bastante claro, dos subsectores, el de la electricidad y el de los combustibles. En cada uno con dos entes monopólicos bien distintos y con autonomía, que en realidad no son empresas sino administraciones. Tienen la posibilidad de regular toda la cadena productiva aunque no participen en toda la cadena. Tienen planes de desarrollo propio que muchas veces no requieren aprobación superior, esto es, deciden meterse en una unidad de negocios y lo hacen. Hay una fuerte relación con el sistema político que es la forma de controlarlas. Por ejemplo, ¿le parece bien al sistema político que hagamos biocombustible en Bella Unión? Bueno, entonces lo haremos. Pero no hay una manera formal de que alguien de afuera apruebe un proyecto y entonces ahí sí se haga. Entonces cumplen un rol mezclado, son una empresa, una agencia de desarrollo porque impulsan planes que aunque sean deficitarios valen la pena, y también son reguladores porque determinan una parte de los precios de sus cadenas productivas. En algunos sentidos regulan la calidad del producto, en otros el precio. Y esta mezcla de roles hace difícil la rendición de cuentas. Esto lo vimos con la discusión sobre Ancap. ¿Quién tiene razón? Perdí plata pero hice muchas cosas, pueden decir. Es una discusión confusa y la discrecionalidad es alta. Y prima generalmente la eficacia sobre la eficiencia porque eso es lo que el sistema político pide, hagan que la gente tenga electricidad o combustible y el costo no importa”, explicó.

También habló de lo que llama “efecto agencia” en las empresas públicas. “Es el efecto de cuando uno delega en una gente para que haga algo, pero la agenda del agente es distinta de la agenda del demandante, entonces el agente hace lo que quiere la gente y no lo que quiere el mandante. Está estudiado y cuando uno habla de las reglas de la gobernanza es cuando se puede mitigar o no el efecto agencia. En nuestra gobernanza tenemos ejemplos claros. Entonces, una cosa es decir cómo debería funcionar el sector de la energía eléctrica y otra es cómo debería funcionar la UTE hacia adentro, y nos parece que el factor de cambio está viniendo por afuera más que por adentro. Entonces, en primer lugar hay que pensar en un sistema, no en un silo que lo rige, sino en un sistema con muchos actores. Esto es una realidad, no hay que crearlo, ya está creado, hay un sistema con muchos actores, lo que todavía no se arregló son las reglas de juego. Porque no nos damos cuenta pero hoy tenemos la mitad de la potencia instalada del sistema eléctrico en manos privadas, y eso era impensable cuando años atrás se discutía el marco regulatorio de la energía eléctrica. Entonces, qué importa en un sistema, que sea balanceado, lo que en el fondo es tener oposición de intereses, alguien se ocupa de un objetivo y otros de otro objetivo. Hay que definir las relaciones entre ellos y las reglas de juego”, agregó.

Sobre el esquema que debe haber en el sector público, explicó: “En cualquier sector del servicio público hay tres actores: el gobierno, los operadores y el regulador. El gobierno tiene como objetivo definir las políticas públicas y asegurar que se desarrolle el servicio aportando si es necesario capital pero también reglas de juego y actores. Definirá políticas de desarrollo generales, por ejemplo importa la universalidad del acceso entonces estoy dispuesto a subsidiar que algunos hogares tengan el servicio aunque no lo puedan pagar, importa determinada línea productiva entonces apoyo esa línea de desarrollo. Todo esto son las políticas públicas y están los temas de estrategia nacional que en energía son cada vez más importantes. Generalmente el gobierno cuando hace esto tiene que asignar fondos, cobrar impuestos, otorgar subsidios, etcétera. Y este es el rol del gobierno, no el de las empresas públicas, pero en Uruguay se mezclan porque es más fácil pedirle a una empresa pública que haga algo a votar una ley o definir un subsidio. Después están los operadores que son los que tiene que hacer determinadas cosas para satisfacer la necesidad del cliente, tienen gastos, precisan capital, invertir, y en la medida que precisan capital tienen que remunerar al accionista que no es la propia empresa, que es alguien externo, aunque sea el Estado. Esta es una lógica típicamente empresarial”.

“Después –prosiguió- está el regulador, que en algunos mercados que son monopólicos u oligopólicos son imprescindibles. Un jugador fuerte que define reglas de juego y las hace respetar en base a dos cosas: calidad y precio. La calidad, el servicio debe tener algunas condiciones de seguridad y calidad, y el precio de acuerdo a costos y benchmarks como para decir: bueno, vamos haciendo el precio más competitivo, porque en un mercado monopólico si uno deja al prestador que regule su precio todos sabemos que termina captando la renta monopólica”.

Luego de esto, Paganini sintetizó en este concepto: “Que las empresas sean empresas. Acá el tema central no es discutir de quién es la propiedad de la empresa, sino ver que funcione como una empresa. Que las decisiones del gobierno sean explícitas y todo el mundo sepa lo que quiere hacer, y que sea la gestión gubernamental la que decide cierto plan de desarrollo y subsidiar determinada cosa porque eso genera empleo en determinado lugar. Y si eso es muy caro que todos lo sepamos y no que venga implícito en una tarifa. También, que los aspectos técnicos cuenten con una voz que los regule. Un tema clave es que el regulador no sea capturado por el regulado. (…) La palabra clave es separar los roles”.

Sobre el “buen gobierno”, Paganini se enfocó en el operador, la empresa: dijo que “lo que se debe mitigar es el problema de la agenda propia de la empresa. La empresa debe responder a la agenda propia de sus mandantes. En este caso los mandantes son el Estado y la sociedad. Pero no es lo mismo el mandante que el agente, que será un directivo, un consejo de administración, etcétera. En la doctrina hay tres actores clave: la junta de accionistas, el consejo de administración o directorio, y la gerencia. Y un director ejecutivo que articula y da cuentas de que las cosas funcionen. Hoy tenemos directores que hacen de gerentes y de junta de accionistas lo cual mezcla los roles. También se diluyen los intereses de los accionistas que somos los “nabos de siempre” de Tomás Linn”

Luego pasó al tema del control: “En Uruguay estamos acostumbrados a que en las empresas privadas el patrón y el gerente general son lo mismo, entonces se cree que hay muy poco control (…) Entonces la lógica es que si en las empresas privadas se puede hacer cualquier cosa sin control, si aplicamos a las públicas la lógica de las empresas privadas se hará cualquier cosa. Y eso no es así porque en las empresas privadas de porte hay muchas normas de control, solo que no son las mismas del derecho público”.

Paganini explicó que una empresa puede cumplir al pie de la letra con los procedimientos de control estatal (incluidos en el TOCAF) pero al mismo tiempo fundirse, porque los controles apuntan solo a la legalidad pero no a si las decisiones empresariales son buenas o malas. A eso se suma el prolongado tiempo que los controles estatales insumen.

“¿Qué hicimos entonces? Las sociedades anónimas de propiedad estatal. Tampoco tienen ningún tipo de control, lo cual implica un problema de gobernanza. Esto hay que resolverlo reformando todo”, añadió.

“¿De qué estamos hablando? De una enorme reforma que no pone el énfasis en quién tiene la propiedad. El problema no es privatizar o no. Esa fue la discusión de los 90 que bloqueó todo. Lo primero es explicar que hacer esto tiene beneficios. Tratar a los operadores como empresa permite asegurar a los accionistas que los recursos invertidos en una de estas empresas sean bien usados. Las empresas tienen que usar bien sus recursos. Cuando las empresas públicas uruguayas andan bien rinden el 4% de su capital. Es absurdo para un emprendimiento de ese porte. Debería ser el 10, 12 o más. Las que andan mal ya sabemos lo que rinden. Entonces se le pondrían exigencias de resultados. Esos rendimientos son dividendos que podrían ir a las arcas del Estado. Eso les permitiría tener productividad y competitividad y a su vez les haría captar inversiones. ¿Quién invertiría en estas empresas con estas reglas de juego? Nadie. Hay que cambiar las reglas de juego para que puedan captar inversión. También, por qué no, la expansión internacional”.

Paganini sostuvo que la ciudadanía piensa que “esto no lo va a cambiar nadie y que no interesa a los políticos” pero remarcó: “No es así. ¿Por qué? Porque el desarrollo del sector combustibles y energético en Uruguay ya no admite la gobernanza que hay. El sector eléctrico va a generar conflictos en algún momento con esta participación privada y no puede ser que el juez y parte sea la UTE. Ya lo estamos viendo: la inversión de UTE de alguna forma compite con la inversión privada. Alguien debe arbitrar por afuera de. En combustibles se requieren decisiones importantes de gobernanza hoy mismo. La competitividad también es cada vez más importante”.

“¿Conclusión? Un cambio muy importante para nuestra idiosincrasia. Esto es –exagerando un poco- la mitad de la economía de Uruguay cambiando de reglas de juego. No es fácil. Implica menor discrecionalidad para el Estado y para el sistema político, pero a cambio de eso pueden venir importantes beneficios. Además, nos estamos quedando atrás porque en la región esto ya está viniendo, y ya vino en Europa, Asia y todos lados”, subrayó.

María Dolores Benavente

Por su parte, la economista María Dolores Benavente, presidente del centro de análisis Pharos, perteneciente a la Academia Nacional de Economía, destacó que “la gente tiene ganas de debatir estos temas”

Benavente hizo un repaso por la tarea de Pharos y dijo que más allá del análisis hacen énfasis en las propuestas, porque “Uruguay está saturado de diagnósticos”. La economista contó que el primer informe que elaboró dicha institución, fundada el año pasado, fue “Empresas del Estado y eficiencia: La relevancia del ejercicio de la propiedad”.

El trabajo fue elaborado por la Escuela de Negocios de la Universidad de Montevideo, con Ignacio Munyo, Pablo Regent y Carlos Delpiazzo como equipo principal, y según explicó Benavente uno de los objetivos fue abordar el hecho de que “la institucionalidad de las empresas publicas uruguayas no es funcional a su eficiencia”.

La economista preguntó por qué ocurre eso, y afirmó: “Porque ya Maquiavelo decía que la institucionalidad tiene que ser tal que a las instituciones las gobierne el peor de los hombres, y acá nosotros estamos sometidos a que el director de turno sea buena gente, sea capaz, o sea burro. Eso no puede ser, tenemos que estar más a resguardo, nada te pone a total resguardo, pero estar un poco más protegidos de ese riesgo persona que hoy tenemos con el directorio de las empresas públicas”.

La presidenta de Pharos dijo que también les pareció interesante analizar por qué en nuestro país hay mucha gente a la cual “no le importa o tiene una opinión más ideológica que realista o racional”. Al respecto expresó: “Cuando por una intervención hay muy pocos que se benefician, léase sindicatos, políticos que justo están en el directorio, etcétera, y muchos que se perjudican, léase usuarios, consumidores, contribuyentes (porque a la larga esto se puede arreglar con impuestos disfrazados), es lógico que los pocos que se benefician hagan un ruido tremendo”.

“No sé si se acuerdan de la década del 90, cuando había avisos en la televisión en los que aparecían piratas con los ojos tapados y decían que nos iban a sacar las empresas, o sea una propaganda brutal contra lo que se entendía que era una agresión a las empresas, cuando en realidad era una agresión al poder que estaba enquistado en esas empresas, que está representado por los sindicatos que están en esas empresas y los políticos que en ese momento están”, dijo Benavente.

Según opinó la economista, esa situación “no tiene color político”. “Esto ha pasado en todos los gobiernos, y es parte de una falla de diseño. Por eso el consejo directivo de Pharos entendió que era bueno encarar este trabajo y así se hizo”, afirmó Benavente. Luego, señaló que el libro analiza la experiencia internacional, los resultados para Uruguay, algún experimento que se desarrolla al respecto y, sobre todo, se centra en las recomendaciones de la OCDE y si las mismas necesitan cambios legales o no en nuestro país.

“La experiencia internacional nos dice que un buen gobierno corporativo repercute bien en la eficiencia de las empresas, en la competitividad de los países y demás aspectos”, dijo la economista. Sobre los resultados en Uruguay, contó: “Tomamos un estudio de Penfold que analiza el resultado de las empresas públicas para distintos países, (en Uruguay se toma UTE, Antel y Ancap, que son las más grandes), y ahí Uruguay está último en América Latina. Nosotros que a veces nos asustamos de las cosas que pasan en Argentina o Venezuela, bueno en materia de gobierno corporativo, o sea del gobierno que se da en esas empresas, de la separación de intereses, en materia de esos aspectos institucionales, estamos últimos en la región”, subrayó la presidenta de Pharos.

“En el marco legal tenemos 2,9 sobre 10, en revelación de información (que a los piñazos hay que estar sacando un dato) cinco sobre 10, en conformación del directorio 3,2 y en el ejercicio de la propiedad 0. Es decir ustedes, yo, que somos dueños de las empresas públicas, no tenemos decisión alguna en esas empresas, nos enteramos por los diarios de las cosas que nos pueden parecer acertadas o disparates, pero no ejercemos nuestro derecho de propiedad”, recalcó Benavente.

La economista se refirió a las firmas “satélite” que tienen las empresas públicas y dijo: “Son empresas que tienen de accionista principal a la empresa pública, pero son de derecho privado, entonces no están sujetas a todos los controles que tiene un ente público, y toman decisiones en base a lo que dice su madre, la empresa pública, sin control, y en muchos casos compiten con las empresas privadas. O sea, son un manual de cómo no hay que hacer las cosas”, opinó.

Benavente dijo que el trabajo también se centró en una suerte de “experimento natural” que ocurrió en estos últimos doce años. “Durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez había una mesa de coordinación de empresas públicas, durante el gobierno de José Mujica esa mesa no existió, y si bien econométricamente no tiene demasiada validez el análisis porque son muy pocas observaciones, esa intuición que uno tiene de que es mejor coordinar que no coordinar, se termina por demostrar en los resultados, en un montón de ratios de eficiencia, o sea que es un resultado interesante, que coincide con el sentido común”, señaló.

Por último, se refirió a las recomendaciones de la OCDE y dijo que el trabajo seleccionó 14 recomendaciones relacionadas con el gobierno corporativo de las empresas públicas. En su presentación, se concentró en el régimen de propiedad pública, en los estándares equivalentes a los del sector privado, en qué pasa con los directores (quién los contrata, cómo se evalúan, cómo se despiden), qué pasa con esas empresas de propiedad pública pero que están en competencia con empresas privadas y si puede haber liberalidades en la disposición de los recursos, además del régimen de auditoría y la transparencia”.

Contó también que el trabajo fue presentado en una mesa redonda con la presencia de destacados académicos (Alejandro Perroni, Carlos Sténeri y Leandro Zipitría fueron algunos de los que comentaron el documento) y dijo que se elaboraron preguntas “un poco provocadoras, pero todas con una respuesta en el sentido común”.

“¿Las empresas públicas tienen que tener estándares de información, transparencia, gobierno corporativo, evaluación de su gestión y auditorías equivalentes a las del sector privado? La respuesta es sí. ¿Tienen que tener las mismas exigencias que las empresas que cotizan en Bolsa? Nuevamente sí. ¿Pueden tener liberalidades en la disposición de los recursos? No, si no está previsto en su carta orgánica, que es su ley, no”, comentó Benavente.

“¿Cómo deben ser elegidos, evaluados y despedidos los directores? ¿Deben tener directores cuyo mandato no coincida con el ciclo electoral? ¿Deben ser directores con idoneidad técnica comprobada, que tengan inhibida la posibilidad de dedicarse a la política antes y después de su mandato? ¿Cómo deben ser reguladas si actúan en competencia? ¿Pueden servir objetivos de recaudación?”, fueron las siguientes preguntas, ante lo cual contestó: “La conclusión es que la mayoría de las recomendaciones que uno puede referir a partir de estas interrogantes, es que ya están previstas tanto en las cartas orgánicas de las empresas como en la propia ley”.

Benavente dijo que “puede ser que alguien diga que lo que se está precisando es alguien que represente al accionista, que represente al dueño, porque hoy lo que ocurre es que el presidente de la República decide quiénes van a ser los directorios y el Parlamento los avala, y hasta ahí llegó la participación del dueño, porque no hay después una instancia de seguimiento”. En ese sentido, afirmó: “Me dio bastante pena ver en las noticias, recién después de todo el lío de Ancap, cuando el presidente dijo `voy a seguir de cerca los resultados de Ancap`. Eso es algo de lo que hay que empezar a hacer”.

La economista entendió que “el organismo natural e idóneo que a uno le viene a la cabeza cuando piensa en eso es la OPP” y dijo que en ese sentido está empezando a trabajar el gobierno. “A nosotros nos parece que es muy saludable”, opinó, aunque también planteó: “La pregunta es si la OPP tiene los recursos como para controlar esto, porque cuando uno se enfrenta a los directivos de las empresas, el que los va a controlar, ya sea unidad reguladora o representante de accionistas, tiene que saber de qué se está hablando, no se trata de cualquier unidad que represente a los dueños, sino que tiene que estar dotada de cuadros técnicos que puedan entender de lo que se está hablando”.

Benavente dijo que la unidad que esté encargada de esa tarea “nombraría a los directores, los evaluaría, los despediría por mala gestión” y afirmó que “hoy en día un director se despide solo por un lío político, no hay alguien que le diga que hizo perder plata a la empresa y que está despedido, no existe eso”. “Discutiría las decisiones estratégicas junto con el directorio, esas decisiones de tomar una nueva actividad, o de hacer el Antel Arena, ese tipo de cosas tendrían que ser decididas en conjunto con el propietario, máxime cuando están en el precipicio del estatuto de la empresa, porque quisiera ver qué parte del estatuto habilita algunas inversiones, y bueno realizar la tarea de control”, enfatizó.

La economista resaltó que “la evidencia empírica indica que cuando no es claro el ejercicio de la propiedad, pasa lo que ocurre en Uruguay hoy, que es que el director que asume en una empresa pública pasa a ser el dueño, el responsable en última instancia”. Así dijo: “Muchas veces el gobierno se entera por los diarios de una cosa que va a hacer la empresa pública. ¿Y eso por qué? Porque dado como está la institucionalidad en Uruguay, el director es el dueño, y eso no puede ser, los dueños somos nosotros”.

Según dijo, parte de las conclusiones del trabajo es que “Uruguay se está quedando solo, cualquier país de América Latina ha progresado en esta área y nosotros no”. “Hay que ver que los problemas se pueden solucionar sin cambios en la normativa, alcanza con quererlo”, manifestó. La economista insistió en destacar los eventos tales como el desayuno organizado por ACDE, y dijo: “Hay que hacer masa crítica, hay que hacer opinión que empiece a decir que esto no puede ser. Hay que empezar a hacer camino porque, si no, no va a haber un incentivo para el gobierno o los gobiernos para querer cambiar esto. Aparentemente el gobierno actual lo quiere hacer, pero ¿cuántos gobiernos hemos visto que han querido hacer y no han podido? Bueno, acá me parece que nos estamos jugando uno de los últimos cartuchos, esto tiene que salir bien”.

Preguntas y Respuestas:

¿Creen que es posible poner el tema en discusión en la sociedad, teniendo en cuenta que el uruguayo se cobija en la seguridad que le dan las empresas estatales?

-Linn: Yo a veces llamo a eso el apartheid, esa separación tan grande de un país que quiere el amparo estatal a veces casi como un castigo autoinfligido, y quizá uno de los problemas es que no se ve alternativa, es parte de una cultura, hay un siglo de historia muy arraigada, muy fuerte. La libertad es una gran cosa para mí, pero a mucha gente la asusta. Entonces esos ingredientes tienen un arraigo muy fuerte que hace que para mucha gente sea conveniente.

-Paganini: Vamos a tener malas noticias por bastante tiempo sobre todo esto, que van a obligar a poner el tema en el candelero, el petróleo a $43 no es lo mismo que a $29, y dentro de un año va a estar a $50 o $60, y Ancap va a seguir perdiendo dinero, y salvo que se meta diente a todas las subsidiarias y todo el costo agregado de la estructura, eso va a seguir mal, entonces va a estar sobre la mesa. Lo mismo va a pasar con el sistema eléctrico, por suerte no con problemas tan grandes, pero va a haber una serie de cosas que van a estar en la vuelta, entonces el tema de cómo se manejan las empresas públicas va a estar en discusión, la expectativa popular va a ser arréglenlo y déjenlo como antes, pero no sé si se va a poder hacer eso, entonces va a haber que proponer soluciones y ni les digo si está la regasificadora, que aumenta el nivel de complejidad.

-Benavente: Es bastante difícil por eso que decíamos que están atomizados los perjuicios y muy concentrados los beneficios de dejar el statu quo. Normalmente cuando hay un tema así, los cambios de afuera, el hecho que están cambiando muchas cosas, esta cachetada que fue ver que una empresa monopólica como Ancap perdió esa fortuna, creo que esas cosas muestran que este es el momento para hincarle el diente al tema después de un largo silencio. Empezar a hablar de estos temas y seguir. Hay que instalar el tema. La gente tiene el concepto de que mamá o papá Estado arregla todo, lo reforzamos con una inamovilidad que en las empresas públicas es mental, porque no es constitucional, con salarios públicos (hay un trabajo que compara, y el salario público es mucho más alto que el privado), o sea, no está solo en una tradición, sino que se refuerza con hechos. Pero capaz que la realidad le camina por encima a los hechos.

¿Puede el gobierno estar interesado en modificar la gestión de sus “entes recaudadores”?

-Benavente: Hay un tema importante, en el trabajo se trajo a un especialista chileno que decía que en Chile hay un organismo que representa a accionistas, y decía que el gobierno puede tener un afán recaudador o control del IPC pero que sin embargo eso no afecte a que la empresa sea eficiente, porque se deja explícito, se aclara en las cuentas públicas que eso no forma parte de la gestión de la empresa, que la gente sepa cuánto del subsidio o la tarifa corresponde a la política estatal.

-Paganini: En el fondo me parece que una empresa propiedad del Estado bien gestionada podría volcar muchos más dividendos de los que han volcado las empresas públicas estos últimos años, es más, si restamos los US$800 millones de Ancap, creo que cierran todas las cuentas, o sea que el afán recaudador es relativo, lo que hay es una pérdida de discrecionalidad, porque no es lo mismo decir que mando un impuesto al Parlamento, aunque el impuesto sea sobre una tarifa y hacerlo votar, que llamar al presidente del ente y decirle que suba las tarifas. Entonces, lo que hay es una pérdida de discrecionalidad del sistema político que tendría que venir remunerada por otro lado, por el lado de hacer rendir ese patrimonio, y ese es el cambio que hay que hacer y que no es sencillo.

¿Cuánto interés han encontrado en el gobierno y en los actores políticos por lo que han presentado?

-Benavente: Estamos en conversaciones con la OPP y el gobierno desde el primer borrador, y hemos encontrado mucha receptividad, así que creo que el gobierno está ocupado y preocupado por esto.

-Paganini: Nos reunimos varias veces con Álvaro García e incluso nos mencionó en los desayunos de ACDE del año pasado, claramente la intención va por este lado, el problema es que el gobierno es algo bien complejo y no es sólo la OPP, hay que ver también la bancada parlamentaria, que probablemente tenga otro punto de vista, pero hemos hecho entrevistas con todos los líderes y en todos hay mucha receptividad. Creo que el problema es que todavía falta generar mucha masa crítica y decir “esto hay que cambiarlo”, eso falta y al Uruguay le gustan mucho los empates, los bloqueos, ganar tiempo…

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