ACDE reclamó una transformación de la gobernanza de las empresas públicas.


ACDE RECLAMO UNA TRANSFORMACION DE LA GOBERNANZA DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

En la apertura de la conferencia titulada “La transformación imprescindible: gobernanza de las empresas públicas”, el presidente de la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa, Ing. Martín Carriquiry aseveró que “bajar los costos de los servicios y recortar la grasa del Estado, aplicando modelos que garanticen la eficiencia sustentable y sostenible es imprescindible.”

Tras su apertura expusieron el periodiata Lic. Tomás Linn; el Ing. Omar Paganini, Vicerrector de la Universdidad Católica y fundador y miembro del Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de esa universidad y por úlitmo la presidente de la Academia Nacional de Letras, Ec. María Dolores Benavente.

Los expositores coincidieron en que ha quedado atrás el debate sobre propiedad de las empresas para dar lugar al de la gobernanza y mejora de gestión. También coincidieron en afirmar que la sociedad en general tiene una resistencia a encarar el problema, pero que ha sido puesto de manifiesto como imprescindible a raíz de las pérdidas en ANCAP.

Tomás Linn realizó un repaso de la polémica sobre la gestión de las empresas públicas desde la salida de la dictadura al presente señalando que llama la atención que la sociedad en su conjunto no reclama por la eficiencias de las empresas y recordó que en la polémica por ANCAP se decía que “dio pérdidas pero es legal¨, sin que nadie saliera al cruce de dicha afirmación.

Paganini presentó un modelo de organización del sistema de empresas para mediano plazo partiendo del trabajo del Observatorio denominado “Libro Blanco” discriminando los roles de los actores y las funciones dentro de cada empresa en vista a la mayor eficiencia, en tanto que Benavente se refirió al estado de la cuestión señalando que Uruguay figua último en materia de gobierno corporativo en Latinoamérica y recalcó que la mayoría de las recomendaciones realizadas en el libro “Empresas del Estado y Eficiencia, Pharos – Academia Nacional de Economía, no precisan una ley específica sino más bien que alguien represente realmente al accionista.

A continuación brindamos el texto de las exposiciones.

Conferencia

La transformación imprescindible: gobernanza de las empresas públicas

Martes 26 de abril de 2016, Word Trade Center

La forma de gobierno de las empresas públicas, su propiedad y su gestión, un repaso de su historia reciente y algunas ideas sobre cómo reformarlas, fueron temas centrales de una conferencia organizada por ACDE en el World Trade Center de Montevideo.

Titulado “La transformación imprescindible: gobernanza de las empresas públicas”, el evento tuvo como expositores centrales al vicerrector de Gestión Económica y Desarrollo de la Universidad Católica, Omar Paganini, la presidente de Pharos/Academia Nacional de Economía, María Dolores Benavente, y el periodista y docente Tomás Linn.

En la apertura del evento el presidente de ACDE, Martín Carriquiry, sostuvo que “una profunda reforma del Estado que lleve a que éste brinde al ciudadano lo que éste se merece, está pendiente desde hace mucho tiempo. Se habla mucho y se hace poco”.

“Hablar de la transformación de la gobernanza de las empresas públicas como algo imprescindible, en momentos en que nuestra atención está lógicamente centrada en contribuir a paliar en lo posible las dramáticas consecuencias que las inclemencias climáticas han infligido a nuestro país, con sus lamentable secuela de sufrimiento de compatriotas nuestros, puede sonar desproporcionado o desubicado.

Sin embargo, debemos tener la capacidad de distinguir lo urgente de lo necesario, dándole a cada circunstancia su lugar y el esfuerzo que amerita, y ACDE ha considerado, desde ya hace mucho tiempo que para que la sociedad uruguaya salga adelante, la adecuada gobernanza de las empresas estatales es un factor muy importante. Es por ello que lo hemos adoptado dentro de nuestros ejes temáticos a desarrollar este año, y seguiremos haciendo otros eventos en los próximos meses”, adelantó.

Y agregó: “El país, gracias a la solidaridad de este noble pueblo, va a salir de la emergencia generada por este duro golpe climático. Sin embargo, si no se toman medidas profundas, corre un serio riesgo de estancar su crecimiento a corto plazo. Para que esto no suceda, bajar los costos de los servicios y recortar la grasa del Estado, aplicando modelos que garanticen la eficiencia sustentable y sostenible es imprescindible. Y hoy, en particular, queremos presentar opiniones de expertos en el tema, con el fin de instalar en forma definitiva en nuestra sociedad el debate de qué clase de empresas estatales queremos, cómo deben gestionarse para cumplir eficazmente con el cometido que les asigna nuestra Constitución. Y la transparencia de dicha gestión conlleva, además, necesariamente un bloqueo a cualquier intento de corrupción, mal que lamentablemente se ha extendido en el mundo y que en Uruguay, afortunadamente, no tiene el alcance que vemos en otros lados.”

Tomás Linn

“Una ventaja de haber estado tantos años en el ejercicio del periodismo es haber visto este tema ir y venir. Hubo momentos de gran calor y fuerza, y otros de silencio, donde el tema estaba pero no estaba sobre la mesa. Hay momentos en que la preocupación por la modernización, la eficacia, incluso la manera de manejar las empresas públicas, o si deben estar en manos del Estado o en manos privadas ha sido muy fuerte. Pero también hubo momentos donde con la complicidad de los uruguayos fue mejor no tocar estos temas”, comenzó diciendo el periodista Tomás Linn en su presentación.

Linn hizo un breve repaso histórico acerca del debate sobre el funcionamiento de las empresas públicas desde el restablecimiento de la democracia hasta el presente. “En el primer gobierno de Sanguinetti es verdad que los partidos que habían tenido responsabilidades políticas antes del golpe de Estado se planteaban que habían hecho cosas mal y que debían corregirlas, que parte del deterioro que llevó a todo lo que llevó puede ser porque hubo mal manejo del Estado, incompetente, a veces clientelismo, entonces era hora de comenzar a corregir eso. Y uno de los primeros pasos que se pensaron fue, bueno, vamos a cortar lo que es ineficiente, lo que no sirve, lo que es muy caro y que no hay posibilidad de recuperar”, recordó Linn.

“El único antecedente que recuerdo de una decisión así fue en tiempos de dictadura, cuando el intendente (de Montevideo) Óscar Rachetti, que decidió cortar el drenaje de la Administración Municipal de Transporte, y lo cortó de raíz. Rachetti tenía en ese momento un plan de obras públicas muy grande y estaba perdiendo plata pero a roletes. Entonces lo que hace es una solución que después se tomó en otros casos y que es de dudosa efectividad, que es pasar el servicio a otros. Se crean las cooperativas, se le pasan las líneas, se crearon cooperativas, que yo recuerde dos, Cooptrol y Raincoop. Cooptrol al tiempo desapareció y ayer desapareció Raincoop. La intendencia se sacó el problema de encima pero el problema no fue resuelto”, comentó el experimentado periodista.

“En esa lógica comienza la salida de la democracia y hay dos ejemplos emblemáticos, uno es la salida del Estado de la pesca (SOIP que después fue ILPE) y la otra fue la reducción muy muy drástica de los servicios ferroviarios. Pero el tema no cerró allí, empezó la idea de que había que ir más a fondo, y ahí surgen dos ideas o propuestas, una la que propuso Lacalle y otra la que trabaja Sanguinetti en su segundo período. La de Lacalle es la de las semiprivatizaciones, esto es: el Estado no se desprende de todo pero lo pasa a manos privadas y que de la gestión, o como ahora se usa la palabra ahora, gobernanza, esté en manos privadas. La tesis de Sanguinetti fue la de la asociación. Las empresas públicas tienen problemas y lo que hay que hacer es asociarlas a otras empresas, pero siempre con la visión estatista. La idea era asociarlas con empresas extranjeras que a su vez eran estatales en sus países de origen. El ejemplo más claro fue el de Ancap, que no prosperó. Creo que es importante hacer la distinción porque no eran salidas iguales, pero el paquete cerró como si fueran lo mismo. Fue parte de los denostados años 90 y parte de lo que se llamó el neoliberalismo, pero las soluciones no eran la misma. En el caso de la asociación fue muy interesante porque la idea era que Ancap se asociara a otras empresas. Hubo un debate fuerte en el Parlamento, donde había legisladores frentistas que estaban de acuerdo, con matices, después disciplinariamente acataron lo que la mayoría del Frente resolvió. Eran legisladores que quizás entendieron y veían hacia delante y decían, bueno, ya está cerca el momento en que vamos a ser gobierno nosotros y tal vez este sea un buen instrumento. Pero hubo una contraorden y la ley de asociaciones no salió”, explicó Linn.

“La ley de Lacalle fue parcialmente rechazada, uno a veces se olvida, básicamente lo que se quería era que no se tocara Antel pero si era posible semiprivatizar Pluna que fue lo que pasó. Sin embargo, si bien hubo muchas consultas populares destinadas a trancar esas reformas del Estado, no todas tuvieron el resultado que creemos que quedó. La idea que quedó es que no sirvió nada y todo se rechazó. Pero el BSE se mantuvo y se rompió el monopolio, la consulta sobre la reforma de la Seguridad Social no llegaron a juntarse las firmas, quizás no porque adhiriera al sistema de AFAP sino porque sabía lo que estaba pasando con sus jubilaciones en ese momento, era claro que lo que había no funcionaba. Y la otra fue que tampoco salió la consulta contra el marco energético. Ese es un caso en el que la gente se olvida que hubo una ley que se aprobó, hubo una gran campaña para frenarla pero no prosperó y puede ser que muchos de los instrumentos de esa ley permiten que el actual gobierno pueda ufanarse de alguna manera de que tiene buen abastecimiento eléctrico y que tienen alternativas ecológicas, etcétera. Sin embargo quedó instalada esa idea de que acá no se hace nada, acá no se toca nada, esto queda como está, que coinciden con la crisis del 2002 y la llegada del Frente Amplio. Ahí sí el país tiene como dos visiones, hay un sector grande de la población que está contenta con lo que tiene y no hay nada que hacer, y hay otro sector que yo en un momento llamé “los nabos de siempre”, esa que dice bueno, esto hay que mantenerlo, lo mantengo con mi bolsillo y no me dan los resultados que quiero. Eso quedó instalado. La crisis de 2002 fue muy fuerte para mucha gente porque vio la especie de separación que hay en Uruguay según donde uno trabaje. En el 2002 muchas empresas cerraban, reducían personal drásticamente, y al mismo tiempo las empresas públicas y el Estado en general -el caso de la Intendencia fue emblemático- respetaban los acuerdos sindicales, no reducía personal. Los niveles de desempleo en ese momento eran muy altos, en todo en el sector privado, y ahí quedó claro para la gente que había dos formas de trabajar en Uruguay, una vivir en el riesgo del sector privado, y otra la certeza que aún en la peor crisis se puede sobrevivir que es estar en el sector público”.

El ex periodista del semanario Búsqueda llegó con su análisis al 2005, cuando el Frente Amplio ganó el gobierno por primera vez. “En estos años, al pasar la crisis y al ganar el Frente Amplio se vuelve a la etapa de silencio. Yo mismo dejé de escribir porque tenía la sensación de que caía en un espacio neutro donde a nadie le interesaba. En ese tiempo los que juegan un rol muy importante y se fortalecen, sobre todo en las empresas públicas, son los sindicatos. Los sindicatos fuertes son los del Estado porque tienen todas las de ganar. Los sindicatos del sector privado usan sus recursos, mete presión, amenazan con paros pero llegan hasta un punto, ningún dirigente sindical del sector privado es tan tonto como para llevar la cosa hasta el cierre mismo de su fuente de trabajo. No es así en el sector público, porque la empresa pública no va a cerrar. En muchos casos, además, si hacen paro les pagan igual. Entonces es un sindicalismo muy aguerrido, muy militante y sin ningún riesgo. A eso se sumó la lógica de defender ante la población la idea de que las empresas públicas son nuestras, y yo digo sí, está bien que los sindicatos digan que las empresas públicas son nuestras, son de ellos, notoriamente son de ellos, porque al final uno entra en la duda de quién maneja eso porque es tal la cantidad de prebendas, de ventajas y de logros que hace que casi sean ellos los que manejan las empresas públicas y la administración en general. Entonces vivimos este período de bonanza en silencio, en una época de descuido, de poco control, una época que el senador Pablo Mieres llamó “la fiesta de las empresas públicas”. Todo se hacía, nadie vigilaba, a nadie le importaba mucho, y empezaron a aparecer las cosas que aparecieron, por ejemplo todo el escándalo de Pluna. Había pasado por Varig, después por la última experiencia. Fue muy escandaloso en su momento la concesión en el primer gobierno de Sanguinetti. Después el presidente Mujica suspende, un poco harto de todo esto, los servicios de Pluna en plenas vacaciones de invierno y se genera un gran revuelo, después viene la puesta en escena del remate, una cosa que era muy cristalina, muy clara. Todo el mundo ya sabía lo que estaba en juego, incluido el presidente Mujica. Hay una crónica en Búsqueda, cuando el presidente estaba en un avión viajando a Perú creo, el cronista de Búsqueda estaba en el avión y en pleno vuelo el presidente le dice mirando el reloj: a esta hora está por empezar el remate, va a durar cinco minutos. Empezó el remate y duró cinco minutos. Después vino todo lo de Alas Uruguay con los funcionarios de Pluna, y el seguro de paro, el seguro de paro, el seguro de paro, y mucha gente dice, ojalá yo tuviera un seguro de paro así. Y después de todo ahora se habla de una asociación con Amaszonas. Pasan estas cosas y la gente empieza a hacerse preguntas. Y después vino lo de Ancap, que ya fue una cosa más grande, cada año había datos alarmantes del déficit y se crea una comisión investigadora, que más allá del colorido, de lo político, puso al desnudo los problemas de gobernanza, las lógicas con las que se manejaron muchas cosas. Por un lado, quien fue presidente de la empresa, cada vez que daba explicaciones no eran las de la semana anterior, una semana la culpa la tenía el ministro, otra semana los pisteros, entonces uno decía pero bueno qué fue lo que pasó. El argumento del ministro era que como no quería que hubiera inflación no subía los precios de los combustibles. Entonces el presidente de Ancap quiere hacernos creer que el villano es el ministro porque no quiere subir los precios y el héroe es él porque iba a subir los precios y perjudicarnos a nosotros. En un momento en El País salió un recuadro muy interesante con los argumentos en defensa de todo lo que había hecho Ancap, y los argumentos eran, bueno, perdimos plata pero fue legal. Y ahí aparecen los problemas de gobernanza porque cuando una empresa está perdiendo dinero no se sienta y dice, legal o no legal, acá hay que tomar medidas, qué hacemos para cortar este drenaje. En ninguna de las argumentaciones se habló de eso, decían que era todo legal pero el drenaje seguía”.

Todo esto, dijo Linn, “vuelve a traer la discusión sobre el Estado”. “El otro día me encontré con un artículo escrito en el año 66 en Marcha por Carlos Quijano donde decía que cada vez que aparece un problema en las empresas públicas se arregla subiendo tarifas. Quijano un referente para la izquierda, que no gobernaba en ese momento ni tenía perspectivas de hacerlo y cuestionaba mucho la manera en que eran manejadas las empresas públicas. Entonces uno se pregunta si en Uruguay hay un mal endémico, cambian los partidos y seguimos manejando mal las empresas públicas. Y hay una complicidad de la ciudadanía. Hay mucha gente que cree que en su vida personal lo perjudican con la manera en que manejan las empresas públicas. Hay muchos empresarios cuya actividad productiva está muy condicionada por cómo se manejan las empresas públicas. Y después está toda esa otra parte de la población que no se siente perjudicada o se siente sí pero no le importa, que defiende esto o por lo menos lo calla. Esto hace muy difícil el debate, porque a veces decimos que hay incompetencia política, o hay incapacidad de los políticos en tomar las decisiones que hay que tomar, pero los políticos saben que afuera, en la calle, la gente que vota, tampoco importa mucho esto. Y así vivimos, como decía un político con la frazada corta, no es la pobreza total pero es esa de que si abrigo de un lado desabrigo a otro, y así venimos desde hace muchos años”.

Omar Paganini

Paganini presentó en su exposición el conocido “Libro Blanco” que surge de la investigación realizada desde el Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable sobre el funcionamiento de algunas empresas públicas, en particular las vinculadas a la energía.

“Tenemos un problema, o una realidad, las empresas estatales pesan mucho en la economía, si hacen las cosas bien derraman en toda la economía, si las hacen mal también. Impactan en las tarifas y en la producción. Por otro lado también tenemos un problema de competitividad vinculada a la infraestructura. Se ha hablado del cuello de botella de la infraestructura, la falta de inversiones y hoy Uruguay es menos atractivo de lo que era hace tres años. Tenemos problemas de tasas internacionales en aumento, el capital se retrae, la Argentina es más atractiva de lo que fue, veremos cómo le va al gobierno de Macri pero claramente Argentina es más atractiva para las inversiones. Y después está la calidad de vida de las personas, que demandan cada vez más energía al alcance de su bolsillo”, comenzó explicando Paganini.

Desde la academia y con la investigación que terminó en el Libro Blanco, Paganini se propuso identificar los cambios reales y concretos que deben experimentar las empresas públicas para acompañar los nuevos tiempos y realidades y funcionar como verdaderas empresas, separando bien los “roles” de la conducción política (el gobierno) y de quienes deben controlar la gestión (organismos independientes).

“Nuestro abordaje del tema fue hacer un libro blanco, para comenzar con una mirada de largo plazo, de lo que debería ser, porque si no estamos siempre en Uruguay dando pequeños pasitos para tratar de acercarnos a algo que se parece un poco a lo que debería ser pero siegue siendo lo mismo con distinto nombre. Entonces tratamos de generar mucha masa crítica, mucha gente de acuerdo en que esto es el deber ser. Porque el problema no es solo de liderazgo político, hay mucha gente que durante mucho tiempo dijo, bueno, esto es así, hay que convivir con esto y ya está. Entonces vamos a generar una masa crítica de que esto hay que cambiarlo”, explicó Paganini.

“El diseño tradicional de la energía en Uruguay fue bastante claro, dos subsectores, el de la electricidad y el de los combustibles. En cada uno con dos entes monopólicos bien distintos y con autonomía, que en realidad no son empresas sino administraciones. Tienen la posibilidad de regular toda la cadena productiva aunque no participen en toda la cadena. Tienen planes de desarrollo propio que muchas veces no requieren aprobación superior, esto es, deciden meterse en una unidad de negocios y lo hacen. Hay una fuerte relación con el sistema político que es la forma de controlarlas. Por ejemplo, ¿le parece bien al sistema político que hagamos biocombustible en Bella Unión? Bueno, entonces lo haremos. Pero no hay una manera formal de que alguien de afuera apruebe un proyecto y entonces ahí sí se haga. Entonces cumplen un rol mezclado, son una empresa, una agencia de desarrollo porque impulsan planes que aunque sean deficitarios valen la pena, y también son reguladores porque determinan una parte de los precios de sus cadenas productivas. En algunos sentidos regulan la calidad del producto, en otros el precio. Y esta mezcla de roles hace difícil la rendición de cuentas. Esto lo vimos con la discusión sobre Ancap. ¿Quién tiene razón? Perdí plata pero hice muchas cosas, pueden decir. Es una discusión confusa y la discrecionalidad es alta. Y prima generalmente la eficacia sobre la eficiencia porque eso es lo que el sistema político pide, hagan que la gente tenga electricidad o combustible y el costo no importa”, explicó.

También habló de lo que llama “efecto agencia” en las empresas públicas. “Es el efecto de cuando uno delega en una gente para que haga algo, pero la agenda del agente es distinta de la agenda del demandante, entonces el agente hace lo que quiere la gente y no lo que quiere el mandante. Está estudiado y cuando uno habla de las reglas de la gobernanza es cuando se puede mitigar o no el efecto agencia. En nuestra gobernanza tenemos ejemplos claros. Entonces, una cosa es decir cómo debería funcionar el sector de la energía eléctrica y otra es cómo debería funcionar la UTE hacia adentro, y nos parece que el factor de cambio está viniendo por afuera más que por adentro. Entonces, en primer lugar hay que pensar en un sistema, no en un silo que lo rige, sino en un sistema con muchos actores. Esto es una realidad, no hay que crearlo, ya está creado, hay un sistema con muchos actores, lo que todavía no se arregló son las reglas de juego. Porque no nos damos cuenta pero hoy tenemos la mitad de la potencia instalada del sistema eléctrico en manos privadas, y eso era impensable cuando años atrás se discutía el marco regulatorio de la energía eléctrica. Entonces, qué importa en un sistema, que sea balanceado, lo que en el fondo es tener oposición de intereses, alguien se ocupa de un objetivo y otros de otro objetivo. Hay que definir las relaciones entre ellos y las reglas de juego”, agregó.

Sobre el esquema que debe haber en el sector público, explicó: “En cualquier sector del servicio público hay tres actores: el gobierno, los operadores y el regulador. El gobierno tiene como objetivo definir las políticas públicas y asegurar que se desarrolle el servicio aportando si es necesario capital pero también reglas de juego y actores. Definirá políticas de desarrollo generales, por ejemplo importa la universalidad del acceso entonces estoy dispuesto a subsidiar que algunos hogares tengan el servicio aunque no lo puedan pagar, importa determinada línea productiva entonces apoyo esa línea de desarrollo. Todo esto son las políticas públicas y están los temas de estrategia nacional que en energía son cada vez más importantes. Generalmente el gobierno cuando hace esto tiene que asignar fondos, cobrar impuestos, otorgar subsidios, etcétera. Y este es el rol del gobierno, no el de las empresas públicas, pero en Uruguay se mezclan porque es más fácil pedirle a una empresa pública que haga algo a votar una ley o definir un subsidio. Después están los operadores que son los que tiene que hacer determinadas cosas para satisfacer la necesidad del cliente, tienen gastos, precisan capital, invertir, y en la medida que precisan capital tienen que remunerar al accionista que no es la propia empresa, que es alguien externo, aunque sea el Estado. Esta es una lógica típicamente empresarial”.

“Después –prosiguió- está el regulador, que en algunos mercados que son monopólicos u oligopólicos son imprescindibles. Un jugador fuerte que define reglas de juego y las hace respetar en base a dos cosas: calidad y precio. La calidad, el servicio debe tener algunas condiciones de seguridad y calidad, y el precio de acuerdo a costos y benchmarks como para decir: bueno, vamos haciendo el precio más competitivo, porque en un mercado monopólico si uno deja al prestador que regule su precio todos sabemos que termina captando la renta monopólica”.

Luego de esto, Paganini sintetizó en este concepto: “Que las empresas sean empresas. Acá el tema central no es discutir de quién es la propiedad de la empresa, sino ver que funcione como una empresa. Que las decisiones del gobierno sean explícitas y todo el mundo sepa lo que quiere hacer, y que sea la gestión gubernamental la que decide cierto plan de desarrollo y subsidiar determinada cosa porque eso genera empleo en determinado lugar. Y si eso es muy caro que todos lo sepamos y no que venga implícito en una tarifa. También, que los aspectos técnicos cuenten con una voz que los regule. Un tema clave es que el regulador no sea capturado por el regulado. (…) La palabra clave es separar los roles”.

Sobre el “buen gobierno”, Paganini se enfocó en el operador, la empresa: dijo que “lo que se debe mitigar es el problema de la agenda propia de la empresa. La empresa debe responder a la agenda propia de sus mandantes. En este caso los mandantes son el Estado y la sociedad. Pero no es lo mismo el mandante que el agente, que será un directivo, un consejo de administración, etcétera. En la doctrina hay tres actores clave: la junta de accionistas, el consejo de administración o directorio, y la gerencia. Y un director ejecutivo que articula y da cuentas de que las cosas funcionen. Hoy tenemos directores que hacen de gerentes y de junta de accionistas lo cual mezcla los roles. También se diluyen los intereses de los accionistas que somos los “nabos de siempre” de Tomás Linn”

Luego pasó al tema del control: “En Uruguay estamos acostumbrados a que en las empresas privadas el patrón y el gerente general son lo mismo, entonces se cree que hay muy poco control (…) Entonces la lógica es que si en las empresas privadas se puede hacer cualquier cosa sin control, si aplicamos a las públicas la lógica de las empresas privadas se hará cualquier cosa. Y eso no es así porque en las empresas privadas de porte hay muchas normas de control, solo que no son las mismas del derecho público”.

Paganini explicó que una empresa puede cumplir al pie de la letra con los procedimientos de control estatal (incluidos en el TOCAF) pero al mismo tiempo fundirse, porque los controles apuntan solo a la legalidad pero no a si las decisiones empresariales son buenas o malas. A eso se suma el prolongado tiempo que los controles estatales insumen.